鄭永年

　　舉世矚目的中共十八屆三中全會結束了。在三中全會之前，無論是中國社會本身還是國際社會，都給予很高的期望，人們頭腦中有太多的問題需要三中全會來回答。人們對三中全會這種理想的期待并不難理解。中國處于一個巨大的轉型過程之中，在很多年里，因為缺少具有突破性的改革，已經積累了無窮的問題，需要全面而深入的改革來找到應對和解決方法。不過，理想的期待并非一定是理性的期待。那么多的問題，并非執(zhí)政黨的一次全會就能回答、就能解決的。改革是一個永無止境的過程。針對不同時期的問題尋找不同的解決方案，這就是改革。在實踐層面，人們也不難發(fā)現，歷次的三中全會都是要鑒別主要問題，并在回答這些問題過程中把改革往前推進的。

　　三中全會的意義：界定所要解決的問題，決定解決這些問題的方法

　　歷次三中全會要回答什么樣的問題？簡單地說，問題有兩類，一類是目前或者今后一段時間里必須加以面對和解決的，一類是中長期往哪個方向發(fā)展的問題。同樣，答案也是兩類，一類是面對和解決目前所面臨問題的行動綱領，一類是如何實現既定中長期目標的路徑。面對一個特定的問題，人們可以找到不同的解決方法，但使用不同的解決方法就決定了未來發(fā)展的方向。從這個意義上說，三中全會不僅要界定所要解決的問題，也要決定解決這些問題的方法。只有把問題和解決問題的方法結合起來考量，才能實現改革和發(fā)展的有序穩(wěn)定。不顧方向，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，反而會惡化問題，最后造成巨大的危機。改革要解決現實問題，避免現實問題惡化而演變成危機，但同時改革也必須避免因為改革不當而造成新的危機。

　　概括地說，這次十八屆三中全會內容涉及到兩個大的方面：一個是現存體制的改善和改進問題，包括經濟體制、法制、土地制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等等；另一個方面是體制創(chuàng)新問題，最顯著的就是決定設置兩個新的機構，即國家安全委員會和全面深化改革領導小組。其中，體制的改善和改進是為了打造升級版的體制，而體制的創(chuàng)新則是為了應對新的挑戰(zhàn)和解決新的問題。再者，無論是體制改進還是體制創(chuàng)新，都是要解決好中國所面臨的一些重大關系問題。

       政府和市場的關系：市場化,超越“私有化”與“國有化”兩極思維

　　那么，這次三中全會要回答哪些經濟領域的問題呢？推進經濟改革可以說是三中全會的重中之重。在經濟領域，首要的問題是政府與市場的關系問題。決議稱，經濟體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這就是說，經濟改革的方向是市場化，而非私有化。這里既要超越傳統(tǒng)左派以“國有化”為核心的經濟思維，也要超越西方新自由主義以“私有化”為核心的經濟思維。在經濟領域，中國已經進入中等收入社會，即人均GDP6000美元的水平?，F在面臨的任務就是要打造升級版的經濟體，把自己從中等收入社會提升為高收入社會。但如何打造升級版的經濟體？升級版的經濟體需要升級版的經濟體制來支持，市場經濟為導向的改革是唯一的選擇。

　　市場經濟作為中國經濟改革的目標，在1992年的中共十四大已經確立。在上世紀八十年代，市場經濟這一概念還是中國社會的“禁區(qū)”，當時人們使用的是傳統(tǒng)馬克思主義的概念，即“商品經濟”。十四大提出了“社會主義市場經濟”的新概念，并把建設社會主義市場經濟確立為經濟體制改革的目標。中國的經濟體制改革由此找到了突破口，也引出了此后二十多年的高速經濟發(fā)展。人們今天所看到的中國經濟就是“社會主義市場經濟”改革的產物。十四大之后中國開始了大規(guī)模的國有企業(yè)改革，到上世紀九十年代后期，基本上實現了國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間的平衡、大型企業(yè)和中小型企業(yè)的平衡，同時微型企業(yè)大量涌現。這種平衡，加上加入世界貿易組織，為中國經濟發(fā)展帶來了巨大的動力，也產生了巨大的“改革紅利”。但是自從2008年全球經濟危機發(fā)生以來，中國的經濟結構不斷惡化。盡管當時中國本身并沒有經濟危機，但為了防止經濟危機沖擊中國經濟，政府果斷推出了一個四萬億的拯救方案。這個方案本身并沒有錯，但方案的實施出現了巨大的偏差。四萬億全部進入國有企業(yè)，導致了國企的大擴張。根據上世紀九十年代“抓大”戰(zhàn)略的設計，除了自然壟斷領域，國家要在具有戰(zhàn)略意義的領域發(fā)展國企，以增加企業(yè)的國際競爭力。但2008年之后，國企擴展到所有可以盈利的領域，大大擠占了民營企業(yè)空間。結果，破壞了原先相對平衡的經濟結構。同時，政府在經濟活動中的作用越來越大，而市場的作用則受到巨大的制約，導致了市場和政府作用的失衡。一個客觀的局面是，中國離“社會主義市場經濟”這個目標越來越遠。

　　正因為這樣，這些年來，中國社會一直在爭論如何改革國有企業(yè)的問題。爭論不可避免，但爭論越來越政治化和意識形態(tài)化，反而無益于國企的改革。自由派大力提倡國企的“私有化”，而左派則相反，把國有企業(yè)和中國的社會主義制度掛鉤，相信國有企業(yè)是社會主義制度的核心。不過，在爭論的背后是不同的利益之分。從長遠看，中國很難回避國有企業(yè)的改革。歷史上，在中國的經濟模式中，一旦國有部門占據絕對的主導地位導致市場失效，那么經濟危機必然發(fā)生。這次三中全會重新強調市場的主導地位，強調十四大以來市場化導向的改革，用市場化改革來解決國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間的關系，無論是哪一類型的企業(yè)，都需要引入市場機制，都必須通過競爭來獲得生存和發(fā)展。從很多國家的經驗來看，就企業(yè)來說，所有權并不是根本，競爭更為重要。

　　市場化的改革既需要其它經濟制度的支持，包括財政稅收、金融制度等，更需要現代企業(yè)制度的建設。在這兩方面，中國都需要提升制度水平。三中全會把國有企業(yè)和非國有企業(yè)提高到同等重要的地位，但非國有企業(yè)這種理論上的地位需要體現在制度層面。如果金融系統(tǒng)的結構性改革不能到位，也就是說不能確立中小型民營銀行或者國有銀行，那么中小型民營企業(yè)還是不能得到服務。同樣，中國也需要建設數量眾多的微型銀行或者金融機構，為微型企業(yè)服務。上世紀九十年代中期以來，中國開始建立現代企業(yè)制度，但到今天仍然沒有確立起來。例如，國有企業(yè)制度仍然存在著嚴重的“內部私有化”，國有企業(yè)的利潤大部分流向了國有企業(yè)的管理者及其員工，但一旦國有企業(yè)虧損，那么就會向國家尋求救助。賺了錢，自己分；而虧了錢，就向國家要。國有企業(yè)的這種中國特色必須加以改變。

        中央和地方的關系：分稅制，財權與責任的對稱

　　在經濟領域，另外一對重要關系無疑是中央和地方關系問題。這次三中全會強調要“建立事權和支出責任相適應的制度”主要是針對中央地方關系的，即中央和地方在責任和權力問題上要理順關系。1994年，為了扭轉財政過于分權的局面，中國進行了“分稅制”改革。這次改革之后，財政能力大大向中央傾斜，地方財政能力急劇下降。但同時，中央政府沒有承擔起應當承擔的地方責任，地方政府仍然要承擔各種責任，這就造成了中央和地方之間權力和責任之間的嚴重失衡。一般的情形是，中央制定政策，地方執(zhí)行，但中央不給錢，錢是要地方自己出的。為了解決這個不對稱，地方政府到處找錢。在很多年里，土地成為地方收入的主要來源，與土地有關的問題層出不窮。但到今天，很多地方尤其是沿海地區(qū)，土地利益幾乎已經消耗完。地方政府因此轉向了各種地方債務，目前地方債已經成為國民經濟危機的一個難以消化的潛在根源。要解決這個問題，就必須重新改革1994年以來的分稅制。改革要不就是中央下放更多的財權給地方政府，要不就是把更多的地方責任集中到中央，達到財權和責任之間的對稱。

　　不過，盡管方向明確了，如何落實仍然是個大問題。近年來，中國各界對這個問題已經討論很久，無論是中央還是地方都意識到問題的嚴重性，但就是沒有去面對它、解決它。應當說，這個問題的關鍵還是在中央手中。如果中央繼續(xù)推卸其應當承擔的責任，那么地方仍然會去尋找各種經濟資源。除了向銀行借錢，搞各種債務，地方必然還會繼續(xù)向社會攫取財政資源。其結果，必然加劇地方政府和社會之間的矛盾。而一旦社會矛盾爆發(fā)，最終的責任還是得由中央來承擔。

　　農村與城市的關系：讓農民分享現代化成果，解決城鄉(xiāng)分割

　　經濟領域的第三對關系就是農村與城市的關系問題。這次全會強調要“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，“賦予農民更多財產權利”。城鄉(xiāng)二元分割是個老問題。無論怎么說，農民是中國現代化的一部分，并且在各個階段都做出了最大的犧牲。在毛澤東時代，政府通過“剪刀差”的方式，以農補工，通過犧牲農民利益的方式推進了國家主導的第一波工業(yè)化。改革開放后尤其是上世紀九十年代初以來，農民以自己的低價勞動力塑造了中國的制造業(yè)。中國成為世界制造業(yè)中心，大大推動了國家的經濟發(fā)展，但農民本身并沒有獲取很大的利益。近年來，土地財政對各級政府的貢獻也是以犧牲農民的利益為前提的。不過，因為各種制度因素，尤其是戶口制度和土地制度，農民仍然處于中國社會的邊緣地帶?？梢哉f，農民參與到了國家現代化的進程，但沒有享受到現代化所帶來的利益。如何讓農民分享現代化成果的確是解決城鄉(xiāng)分割的主要問題。但如何實現這個目標呢？這還是一個挑戰(zhàn)。如果不改革現存的一系列制度尤其是土地制度和戶籍制度，這個問題仍然會長期存在下去。

　　內部改革與對外開放的關系：以對外開放促內部改革的政策范式

　　經濟領域的第四對重大關系是內部改革和對外開放問題。這次全會強調，要“構建開放型經濟新體制”，建立更加開放的經濟體。改革開放以來，中國是推動全球化的主要力量，并且從全球化過程中獲得了巨大的利益。但同時也和很多其他國家一樣，全球化也給中國帶來了很多問題，包括收入分配不公平和社會分化等。面對這些問題，一些國家開始搞各種形式的保護主義。三中全會決定繼續(xù)開放政策，并且決定要通過加快自由貿易區(qū)建設等方式來推進更全面的開放。以對外開放促內部改革是中國改革開放的政策范式，隨著三中全會對這個范式的肯定和重申，相信這個范式會繼續(xù)推進。不過，與此同時，中國也必須考量如何面對開放政策所帶來的負面效應，既包括像收入分配不公和財富流失那樣的社會問題，也包括像恐怖主義那樣的國家安全問題。

　　如果說“市場化”改革是這次全會的主題詞，那么也必須區(qū)分經濟領域的市場化和社會領域的市場化。市場配置起決定性的作用，這只能局限于經濟領域。社會領域，比如住房、教育、醫(yī)療、社保等關系到全體國民民生的公共服務領域，則不能過于市場化。而且，以往正是這些社會領域的過度市場化，才導致了經濟和社會的失衡。不能把經濟領域和社會領域混同起來，簡單地把經濟政策應用到社會領域。這些社會領域依舊需要政府主導資源配置，政府可以也必須引入市場機制來提高公共服務供應的效率，但這里的市場機制和經濟領域的市場機制全然不同，要把社會領域和經濟領域各自與市場的關系理順。全會所展示的改革路線圖還是以經濟改革優(yōu)先，社會改革尚未提到頭等議程上來。盡管沒有經濟改革的順利開展和經濟的可持續(xù)發(fā)展，社會改革自然難進行下去，但各種社會不穩(wěn)定因素的產生表明，必須把經濟改革和社會改革置于同等重要的位置。

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