王若磊

       有效遏制腐敗問題，需要整體設計，讓權力運行的每個環(huán)節(jié)、各個層次都受到有效的監(jiān)督、制約，使權力運作具有可控性。如果缺乏這種整體設計，初衷良好的具體制度在實踐中也可能變形走樣，不起效果。更為確切地說，有效遏制腐敗，整個制度都需體現(xiàn)對于權力的監(jiān)督和控制。一國政治制度除了是授權制度之外，還必須同時是控權制度。

　　黨的十八大將反腐工作提到了前所未有的高度，要求切實做到“干部清正、政府清廉、政治清明”，明確指出“這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。

　　基于這一共識，反腐工作在十八大結束后的近一段時期內(nèi)開展得有聲有色，力度明顯加大。數(shù)位高官相繼落馬，民間的反腐聲音也得到了積極回應，使民眾對于反腐工作有了更多期待。

　　但是，如何能使這股反腐風暴更具持續(xù)性和有效性，或者進一步講，什么才是根治腐敗的良方呢？回首歷史，我國傳統(tǒng)上歷來重視治理官員貪腐。有歷史學家甚至指出，“一部二十四史，就是一部治污史”。但是為什么三千余年的高度重視和各種方式的嘗試，腐敗問題仍然層出不窮，反而愈演愈烈呢？這一現(xiàn)象從另一個側面反映了傳統(tǒng)的治貪方式并不能從根本上解決腐敗問題。找尋治理腐敗的良方，首先就要挖掘腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，進行源頭治理。

　　腐敗，是人類社會一大頑疾。可以說，有政治的地方就存在腐敗，即使政治最清明的時代和國家也不免出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。這是因為腐敗本質(zhì)上源于人性和政治權力的性質(zhì)。權力，從外觀上看，是一種能使他人做其本來不愿意做之事的能力。因此，它能改變他人的行為或狀態(tài)而不考慮其意志。在公共領域發(fā)生作用的政治權力能在一定范圍內(nèi)建立秩序、分配利益、施加義務，其產(chǎn)生的影響更為劇烈，也更加深刻。而現(xiàn)實中政治權力不可避免由人掌控，而人非圣賢，面對利益時都不免動心。這時，如果缺乏外在監(jiān)督，具有巨大影響力的政治權力就會傾向于私人目的，試圖利用權力獲取個人私利，而非其構成時所意欲推進的公共目的。

　　因此，腐敗，這一原意為物質(zhì)由原初狀態(tài)變質(zhì)或腐爛的生物學詞匯，在政治領域，引申為公共權力原初或者本應實現(xiàn)的狀態(tài)無法實現(xiàn)，權力被濫用，變質(zhì)為運用公共權力實現(xiàn)私人目的。狹義的腐敗主要特指權錢交易、貪污受賄和權力尋租等行為，典型地表現(xiàn)為運用權力換取個人（及其近親屬）的物質(zhì)利益。

　　這種腐敗又可以區(qū)分為兩種，一種是個別式的，一種是制度性或結構性的。我們說基于人性的腐敗有時不可避免，是人類社會之頑疾，主要是指前者。個體犯錯必然時有發(fā)生，任何制度都無法保證有人不會鋌而走險。而后者則是一種較大范圍內(nèi)、擴展到政制各層面、多領域的整體性腐敗。它才是需要著力解決的問題，關乎政權的存續(xù)。這種腐敗主要是由于制度某些不合理設計造成的，權力運行缺乏真實、有效的監(jiān)督和制約，使人性的弱點在面對權力帶來的巨大利益時顯露出來。因此，從根本上治理貪腐，核心并不是通過教化克制貪欲，而是需要通過精心設計的政治制度，監(jiān)督、控制、制約權力的行使過程，使其即使想也不敢為之、沒有機會為之。

　　習近平同志在中紀委十八屆二次全會上就明確指出，“要把權力關進制度的籠子里”。王岐山同志也強調(diào)“信任不能代替監(jiān)督”，要求“研究并實施制度創(chuàng)新，全面推進懲治和預防腐敗體系建設”。備受矚目的財產(chǎn)申報制度已在一些地方進行試點。不少學者還提出了諸如起草官員道德典、進行政務公開、設立廉政監(jiān)察員等一系列制度設計。但是，這些制度建議還是微觀層面的具體制度，就反腐談反腐。前文已經(jīng)指出，腐敗本質(zhì)上是由于權力行使缺乏控制和監(jiān)督，而權力現(xiàn)象貫穿于整個政治過程。因此，有效遏制腐敗問題，需要整體設計，讓權力運行的每個環(huán)節(jié)、各個層次都受到有效的監(jiān)督、制約，使權力運作具有可控性。如果缺乏這種整體設計，初衷良好的具體制度在實踐中也可能變形走樣，不起效果。更為確切地說，有效遏制腐敗，整個制度都需體現(xiàn)對于權力的監(jiān)督和控制。一國政治制度除了是授權制度之外，還必須同時是控權制度。

　　這種整體性控權可以分為縱向和橫向的?？v向是指監(jiān)督、制約貫穿于權力行使的各個環(huán)節(jié)，對權力進行全程監(jiān)控。比如對權力人的選擇，對權力內(nèi)容、行使限度的劃定，對于權力作用效果的考察等，三者分別對應選拔任命制度、政治組織制度和問責制度。橫向是指權力之間的相互監(jiān)督、制約，又可以分為內(nèi)部和外部。內(nèi)部主要是指不同職能范圍的公權力之間的分工制衡，以及公權系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察、問責機制；外部是指其他社會力量對于政治權力行使的監(jiān)督，比如公民、媒體、政黨、市場、社會組織等。為使這些實體能進行有效監(jiān)督，還需輔以一些形式上的要求，比如權力運行的公開性、透明性，以及有權判斷是否濫用權力的組織或個人的中立性和專業(yè)性。如此一來，這些內(nèi)外、縱橫交錯的機制形成了一張嚴密的控權網(wǎng)絡，使權力在其中受到制約而不敢私用。即使某一制度失效，其他制度仍能實現(xiàn)有效監(jiān)督。因此，有效地遏制腐敗，要求我們進行整體設計，使整個政治制度形成這樣一張嚴密的控權網(wǎng)絡。

　　當然，有人認為這會束縛手腳、降低效率，最終導致政府什么事都辦不了。但實際上，我們應當區(qū)分權力作用的強度和范圍。建立全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡并不是要降低權力的作用強度，而只是要求權力在其預先設定的范圍內(nèi)行使而不被濫用。

　　同時，還有不少人認為通過制度反腐就實現(xiàn)了法治反腐。實際上，二者并不是同一個層面的問題。前者是制度層面的，是指存在完備、合理的預防和懲治腐敗機制；而后者更多的是觀念層面以及由此指導的實踐層面的問題，更為宏觀。十八大報告中提出的“法治思維”和“法治方法”正體現(xiàn)了這一高度。制度的確是法治中重要的一環(huán)，甚至是基礎性條件，但并不是有制度就有法治。即使制度上升為法律，至多也只能稱為法制反腐。

　　法治，不僅是一種制度事實的要求，而且是相對于人治而言的，它要求法律的權威在整個政治運行過程中超越任何當權者個人意志的權威。所以十八大報告明確指出，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”。

　　當法治要求法律的權威高于個人的權威時，說明法治的核心在于強調(diào)官員守法。傳統(tǒng)的人治，雖有法律，但官員高于律法，不僅自己犯法可能逃脫制裁，而且普通人誰人伏法、誰人無罪，同樣犯罪的人處以何種處罰，都取決于其意志，而非法律。法治，正相反，體現(xiàn)了任何人違法都必須要受到懲罰的普遍性、必然性和不可避免性，要求無論何人違法必究。這種必然性甚至比懲罰的嚴厲性更具威懾力。法治要求的是制度具有剛性，而非選擇性執(zhí)法或選擇性司法，官員沒有超越法律的特權。因此，法治本質(zhì)上是“治官”而非“治民”。

　　那么，法治反腐相對于制度反腐層次就更高，不僅要求存在一定的反腐機制，更要求這些制度具有剛性，而非選擇性反腐?，F(xiàn)實中人們苛責反腐，并不完全是因為對一些貪官沒有施以重刑，而是看到很多人逃脫懲罰，或者懲罰標準不統(tǒng)一。這也是傳統(tǒng)反腐措施失效的根本原因。

　　因此，如何建立剛性的預防腐敗特別是懲治腐敗制度就成為法治反腐的關鍵。在法治尚未健全、內(nèi)部監(jiān)督制衡還相對缺乏之際，主要還需要借助形式化的要求和外在的力量相互配合，先借助外力樹立制度權威。前者主要是指執(zhí)政信息的公開和透明，后者主要是靠媒體和網(wǎng)絡的力量進行外在監(jiān)督。二者結合形成輿論壓力使官方“不得不”對某些官員進行懲戒。而就根本而言，制度剛性的建立還需與整體性設計的控權機制相結合，建立全方位監(jiān)督，輔之以嚴格依照法律進行裁判的審判權，使權力在多重制衡之下必須按照事先厘定的范圍、限度和目的運行。