汪玉凱

      摘要：

      當前，我國深化政治體制改革應該確立“三清”“四權”的標準：干部清正，政府清廉，政治清明;廢除特權，弘揚民權，約束公權，保護私權。為了重構公眾對政府的信任，為了構建制度反腐的框架，必須排除既得利益集團干擾，這是實現(xiàn)分配公正的關鍵;必須鏟除灰色權力地帶阻隔，這是實現(xiàn)市場公平的基礎;必須遏制政府特殊利益，這是實現(xiàn)政治體制改革的至要。

　　關鍵詞：

      政治體制改革; 既得利益集團; 灰色權力; 政府特殊利益

　　黨的十八大整體布局中國未來的政治體制改革，重點是保障人民行使當家作主權利、健全社會主義協(xié)商民主制度、完善基層民主制度、全面推進依法治國、深化行政體制改革、健全權力運行的制約和監(jiān)督體系、鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，等等。政治體制改革事關全面建成小康社會的大局。做好這方面的工作，可以釋放出巨大的改革紅利。

　　一、深化政治體制改革，應該確立“三清”“四權”的標準

　　“三清”——“干部清正、政府清廉、政治清明”，是黨的十八大提出的重要概念。在政治體制改革的過程中，三者有著深刻的內(nèi)在邏輯關系。干部清正是后兩者的前提。我國黨政機構的公職人員，是公權力的主要行使者。特別是擔任各級領導職務的人員，更是其中的核心。如果他們都能夠正確地對待權力、金錢、美色，言行具有良好的道德約束，那么，我國政府的清廉就有了基礎。因為，所有的政府機構及其行使的權力、承擔的職責，都是通過具體的公務人員來實現(xiàn)的。離開公職人員的清正，就不可能有政府的清廉。同樣，沒有公職人員的清正和政府的清廉，政治清明也只能是空話。當然，政治的清明還有更豐富的內(nèi)涵。清明的政治，不僅要有官員的清正、政府的清廉，還要有基本的公平正義、良好的社會秩序和公眾認同的政治制度。但不管有多少要件和條件，官員隊伍的清正，仍然是最為前提、最為根本的?？梢?，“三清”具有政治體制改革的現(xiàn)實針對性。

　　“四權”——“廢除特權、弘揚民權、約束公權、保護私權”，反映中國現(xiàn)實政治生活中存在的突出問題，需要政治體制改革著力解決。對于公眾最為關注、社會普遍詬病的特權問題，在以往的改革中，我們曾經(jīng)做出許多努力，卻沒有得到有效遏制，甚至愈演愈烈。十八大以后，黨中央政治局作出轉變作風的8項決定，社會反響廣泛、熱烈。在此基礎上，如果我們能夠全面清理、果斷廢除不合理的特權，并且建立起嚴格的制度監(jiān)督權力，不僅可以保障國家機器的正常運轉，也為規(guī)范官員的待遇、約束官員的行為產(chǎn)生積極作用。對于弘揚民權，實際上是最大限度地保障人民當家作主的主體地位，不斷拓展人民管理國家事務、公共事務的途徑和范圍。在這方面，落實黨的十八大提出的思想和規(guī)定，如果沒有完善的人民代表大會制度、協(xié)商政治制度、基層群眾自治制度，以及保障公平公正的司法制度等，是很難想象的。對于約束公權，是我國一黨執(zhí)政體制下最具挑戰(zhàn)的難題之一。這些年來，我們一直加大反腐敗的力度，懲處了大量的違法亂紀的黨政官員。但是，公權濫用、權力尋租、貪污腐敗的問題甚至有不斷泛化、蔓延的趨勢。如何構建有效約束公權的制度框架和公正廉潔的公權力運行環(huán)境，已經(jīng)刻不容緩。用發(fā)展的眼光看，不建立這樣的制度，我們這個體制就會一直處于民眾的不斷質(zhì)疑當中。對于保護私權，如果國家的行為模糊或者混淆公與私的界限，就會造成嚴重后果。既然我們選擇了市場經(jīng)濟，既然我國憲法已經(jīng)確立了包括保護私人財產(chǎn)在內(nèi)的保護私權的法律原則，我們的公共治理和現(xiàn)代法治就必須依法約束公權、依法保護私權。社會主義中國理當用法律最大限度地保護人民群眾的各項權益。任何動用公權力侵害人民利益的行為都要被追究、被懲罰。確立這樣的法制理念，我國的政治體制改革才不會偏離社會主義方向。

　　當前，我國的政治體制改革要擺脫“膠著期”，繼續(xù)深入下去，出現(xiàn)成效，亟待解決且最終必須解決兩個帶有根本性的問題：一是改變黨政公信力持續(xù)下滑的趨勢，重構公眾對政府的信任;二是遏制腐敗深化，構建制度反腐的框架。對此，需要運用全新的思路和采取得當?shù)拇胧?mdash;—改革要有高層領導決心，避免與民爭利;改革要觸動既得利益集團，警惕制度固化其私利;改革要選好突破口，著力緩解影響中國社會大局的官民沖突、勞資沖突、貧富沖突。

　　二、排除既得利益集團干擾，是實現(xiàn)分配公正的關鍵

　　經(jīng)過多年的努力，中央正式出臺收入分配制度改革方案。推進這項改革，除了認真貫徹落實中央的政策精神，解決初次分配和再分配中的重要問題，筆者認為，關鍵在于能否破解既得利益集團的阻撓。

　　所謂“既得利益集團”，是指在社會經(jīng)濟活動中，利用權力或壟斷獲取巨額利益，并由此形成邊界清晰、相對穩(wěn)定的群體聚集效應。其主要特征有四：一是具備足夠的權力資源。既得利益集團及其行為常與公權力緊密聯(lián)系，權力影響力比較大。二是具備足夠的壟斷能力。有的既得利益集團，本身不可能直接掌握很大的行政權，但能夠背靠權力資源，形成市場或行業(yè)的壟斷能力。三是具備滲透政府決策的能力。有些利益集團在某一領域處于主導地位，能夠強力左右公共政策的制定和實施，使政府的決策過程或決策結果更加有利于自身利益。四是通過利益關聯(lián)，逐步形成群體邊界，進而攫取集團利益。既得利益集團大多是經(jīng)過“苦心經(jīng)營”逐步形成的。而一旦形成，就會興風作浪，不斷博弈社會公眾利益。

　　在現(xiàn)實的社會生活中，既得利益集團的存在和作為產(chǎn)生四種負面效應：一是權力、資本、資源的三者疊加。換句話說，有些既得利益集團，既掌握權力，又掌握資源，還掌握資本。其中，尤以掌握權力為要。有了足夠的公權力，它們就可以侵害公眾利益，攫取更多的資源和資本，以至為所欲為。因此，公權力成為既得利益集團的利益源泉。二是壟斷國民經(jīng)濟的某些重要領域。在我國，這種事實上的壟斷突出地表現(xiàn)為石油石化、金融、證券、保險、電力、電訊、鐵路、民航、煙草等行業(yè)的國有企業(yè)背靠政府獲取壟斷利益，與普通經(jīng)營者開展不公平競爭，獨霸市場而一直為社會各界所詬病。三是直接影響、甚至左右政府的行政行為，使公共政策成為自身利益的工具。四是與民眾發(fā)生利益矛盾，形成情緒對立和心理障礙。在一定意義上，可以肯定地說，當前中國社會的三大沖突——官民沖突、勞資沖突、貧富沖突，都是社會公眾與既得利益集團的沖突。

　　因此，深化收入分配制度改革，就要沖破既得利益集團的干擾，就必須從改革公權力入手。一是割斷政府官員與商業(yè)活動的制度聯(lián)系：政府減少干預市場和社會，嚴格官員的執(zhí)法行為，嚴格官員的職業(yè)規(guī)范。二是啟動國有壟斷行業(yè)的制度改革，改變國有企業(yè)高管的薪酬體系，廢除向黨政官員輸送不合理利益的鏈條。三是嚴格實行官員財產(chǎn)的申報制度和公示制度，增強監(jiān)督力度。四是廣泛實行官員差額選任制度，給黨員、公民選擇黨政重要官員的更多權利。

　　三、鏟除灰色權力地帶阻隔，是實現(xiàn)市場公平的基礎

　　在推進政治體制改革的過程中，灰色權力地帶及其“灰色權力”、“灰色資本”、“灰色暴利”的“三灰現(xiàn)象”，非常值得關注。

　　所謂“灰色權力”，是指借助公權力的影響力、甚至公權力的運作，黨政官員的子女、配偶、親戚、朋友等，在市場中或者暗地里，通過獲取、倒賣、資本運作、不公平交易稀缺資源，獲得巨額利益的權力行為。所謂“灰色權力地帶”，是指在市場運行的過程中，圍繞壟斷、監(jiān)管等諸多領域所形成的、非正當獲取經(jīng)濟利益和社會利益的權力網(wǎng)絡。所謂“灰色資本”，是指借助權力影響力，獲得稀缺資源的使用權或者資本的運營權。其本質(zhì)是一種由公權力轉化而來的資本支配形態(tài)。所謂“灰色暴利”，是指行使灰色權力或運作灰色資本而產(chǎn)生的巨大利益。它可以使一個人或少數(shù)人在最短時間內(nèi)不費氣力地實現(xiàn)暴富。

　　——灰色權力的主要特征。在中國特有的制度環(huán)境中，灰色權力具有四個主要之點：一是依附公權力。掌握公權力的人，地位越高、權力影響力越大。一旦形成灰色權力，其腐敗能量也就越大。二是運用灰色權力。或是掌權者本人直接行使，或是其下級和腐敗同伙，更多的是其配偶、子女、親戚、朋友間接行使。三是灰色權力的涉獵領域十分廣泛?；蛟趪衅髽I(yè)，或在外資、民資等非公企業(yè)，都可能有灰色權力的影子。四是灰色權力的后果只有一個，就是損害國家和人民的利益。在灰色權力、灰色資本、灰色暴利所形成的灰色權力地帶，灰色權力是本，灰色資本、灰色暴利是末。通過灰色權力的生成，實現(xiàn)灰色資本的運作;通過灰色資本的運作，帶來灰色暴利的實現(xiàn)。

　　——灰色權力地帶的分布?；疑珯嗔Ρ榧吧鐣畹母鱾€領域、各個行業(yè)。但是，最集中于以貪腐官員為代表的權貴既得利益集團，以壟斷行業(yè)為代表的壟斷既得利益集團，以房地產(chǎn)行業(yè)、資源行業(yè)為代表的財富既得利益集團。如果不能從根本上破除既得利益格局，就很難鏟除灰色權力地帶的根基。

　　——灰色權力地帶的成因。在我國市場化改革的進程中，之所以出現(xiàn)“灰色權力現(xiàn)象”，其復雜的經(jīng)濟社會原因，總括起來有四：一是過多的市場監(jiān)管和諸多重大政策缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，為灰色權力地帶提供了滋生土壤。二是國有企業(yè)的改制所形成的權力尋租，導致國有資本流失。三是不能嚴格管控官員及其配偶、子女從事商業(yè)活動，為數(shù)不多的規(guī)定也大多形同虛設，不能被有效執(zhí)行。四是執(zhí)掌重要權力的官員，只有申報其家庭財產(chǎn)的環(huán)節(jié)，沒有社會公眾監(jiān)督其家庭財產(chǎn)的公開制度，導致大量腐敗官員外逃，或者通過其配偶、子女將大量財富轉移到境外，給國家造成巨大損失。2012年6月5日，《中國經(jīng)濟周刊》刊文稱，從2000-2011年，中國抓獲外逃職務犯罪人員18487人，繳獲贓款等折合人民幣共計541.9億元，說明問題的嚴重性。

　　灰色權力和灰色權力地帶，是附著在中國市場經(jīng)濟肌體上的一個毒瘤。其能量和危害不可低估。

　　首先，它直接影響市場在資源配置中的基礎作用?；疑珯嗔?、灰色資本、灰色暴利扭曲市場配置資源的規(guī)則、過程和整體格局，影響市場正常配置資源。這種以權力配置資源為特征的經(jīng)濟活動，有可能導致市場經(jīng)濟演變?yōu)闄嗔?jīng)濟、權貴經(jīng)濟。

　　其次，它直接威脅市場的公平和公正。市場經(jīng)濟是公平競爭的經(jīng)濟形態(tài)。所有參與市場競爭的主體，都要遵守市場經(jīng)濟的基本準則和法律框架，約束自身行為，規(guī)范市場活動。而灰色權力、灰色權力地帶破壞市場的公平競爭規(guī)則，為權力尋租、權錢交易提供巨大的活動空間。目前，中國的市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的不公正問題，多數(shù)都與灰色權力的肆虐有關。

　　第三，它根本地阻礙我國市場經(jīng)濟的形成和完善。已經(jīng)建立起來的中國市場經(jīng)濟體制，要繼續(xù)走向完善，形成有序的市場經(jīng)濟形態(tài)，就必須有效地遏制灰色權力、灰色資本的干擾和破壞。從這個意義上說，如何防止市場經(jīng)濟變形，推動其朝著健康的方向發(fā)展，鏟除灰色權力、灰色資本賴以生存的基礎，是一項十分艱巨的任務。

　　第四，它扭曲國家的整體利益格局，加劇了官民沖突、勞資沖突和貧富沖突。其根本原因在于收入分配不公，導致社會利益格局不合理。在這個過程中，灰色權力對立民眾權利，扮演了極不光彩的角色。因此，遏制灰色權力，甚至破除灰色權力，就成為加大收入分配制度改革、調(diào)整國家利益格局的關鍵。

　　第五，它吞噬全國人民的福利。在市場化改革中，灰色權力、灰色權力地帶不僅放大中國的城鄉(xiāng)、貧富、行業(yè)、地區(qū)的差距，而且加快社會財富向少數(shù)人、向既得利益集團的轉移和集中。早在2009年，國家財政部就公布過財產(chǎn)性收入的統(tǒng)計數(shù)字。顯示10%的富裕家庭占有城市居民全部財產(chǎn)的45%，而10%的貧困家庭占有全部居民財產(chǎn)的1.4%。這種情況說明，中國社會的財富積聚效應越來越高，灰色權力起到了推波助瀾的作用。

　　因此，在新的歷史條件下，我國的政治體制改革，如果不能有效地清除灰色權力，不能把公權力限制在市場活動的一定空間之內(nèi)，中國發(fā)展的經(jīng)濟社會風險還可能進一步上升。避免這樣的風險，首先必須遏制灰色權力的盛行。這應該是當務之急。

　　第一，重新定義國有資本和國有企業(yè)。最關鍵的是不能把國有資本同國有企業(yè)混為一談。正確的理解和定位應該是：國有資本在國家的關鍵領域發(fā)揮重要作用，不等于國有企業(yè)必須壟斷某些行業(yè)，更不能通過壟斷保護國有企業(yè)，破壞市場經(jīng)濟的公平公正原則。設立必須由國家獨資的國有公共企業(yè)，應該得到國家權力機關的批準，以便從源頭上釜底抽薪，有效地阻止灰色權力的形成。

　　第二，制定市場主體參與公平競爭的法律法規(guī)。用法律的手段公正地保護各類市場競爭主體公平地開展經(jīng)濟活動。依法辦事，反對“以公壓民”、“以大欺小”，嚴格約束公權力介入市場資本的并購等商業(yè)活動，最大限度地防止灰色權力的形成。

　　第三，嚴格管束黨政官員涉獵商業(yè)活動。按照國際慣例，建立可行的制度框架，規(guī)范黨政官員的從政行為，包括他們離退之后從事商業(yè)活動的行為，并且真正執(zhí)行已經(jīng)建立起來的相關制度和有關規(guī)范。

　　第四，限制黨政機構重要官員的配偶、子女參與商業(yè)活動。割斷他們與國有資本、國有企業(yè)的商業(yè)聯(lián)系，從根本上消除灰色權力地帶賴以存在的經(jīng)濟基礎。在這方面，許多國家早已實行嚴格管控。特別是在官員擔任要職期間，更是如此。中國與西方國家的重大區(qū)別在于，我國的黨政官員沒有政務官和事務官的區(qū)分。在西方國家，權力很大的政務官，都是隨著政黨的進退而進退。在中國，則不是。對于中國的領導干部來說，別說鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的官員，就是縣一級的主要領導，當他們升遷到省市、部委乃至更高的領導職位以后，其多年的從政經(jīng)歷，完全可能形成與其利益攸關的龐大權力關系網(wǎng)絡。一旦領導者個人的思想防線失守，腐敗的領導者就會成為灰色權力的重要載體，能夠在市場經(jīng)濟中興風作浪，危害社會。如何從源頭上防止灰色權力的產(chǎn)生、蔓延，已經(jīng)成為反腐倡廉、進行政治體制改革的核心問題。

　　第五，改革國有企業(yè)的內(nèi)部管理方式。構建遏制灰色權力的制度框架，主要包括取消國有企業(yè)實際存在或套用的行政級別，建立國有資本運營者和國有企業(yè)管理者的隊伍，減少黨政機構官員與國有企業(yè)領導者之間的調(diào)動。少數(shù)確實需要在國有企業(yè)的監(jiān)事會等擔任領導職務的黨政官員，或者再回到黨政機構任職的官員，一律不拿高薪。在國有企業(yè)任職期間，其工資待遇不能超過同等公職人員的三倍。

　　四、遏制政府特殊利益，是實現(xiàn)政治體制改革的至要

　　美國經(jīng)濟學家道格拉斯?諾斯認為，國家有兩種具體的職能：一是促進社會福利的最大化，二是追求自身利益的最大化。這兩種職能有時是相互矛盾的。根據(jù)諾斯的理論，不同的國家側重其中的一種職能，從而使國家區(qū)分為三種類型——“中性”的國家、契約的國家和掠奪的國家。在他看來，屬于前兩種類型的是社會福利最大化的國家。這類國家能夠有效地提供產(chǎn)權制度安排，平衡各種利益集團的利弊得失。而把自身利益放在第一位的是后一種類型的國家。這類國家以統(tǒng)治者利益最大化為己任，無心提供有效的產(chǎn)權制度安排。在應對各種利益集團博弈的時候，更傾向于捍衛(wèi)統(tǒng)治者自身的利益。

　　筆者認為，諾思的理論值得思考。作為國家的行政機構，政府主持國家的日常運轉，需要且應當追求利益。但是，政府所追求的利益不能是自己的和不能單獨成為自己的利益。首先，政府如果有自身的利益，那么政府的利益究竟是什么?其次，政府應不應該獨有自身的利益即特殊利益?第三，政府能不能追求自身的特殊利益并使其最大化。對此，筆者的判斷有四：一是政府確有自身的利益，這就是國家的利益。二是當政府利益同國家利益相一致的時候，與人民的整體利益也是一致的。三是政府如果把自身利益異化為不予它者分享的特殊利益，特別是追逐僅僅有利于自身的經(jīng)濟利益，實際上就是侵害公眾利益。

　　四是政府如果把自己獨享的特殊利益演變成為既得利益集團，政府乃至國家就走向了民眾的反面。原因有三：第一，不符合政府權力的來源;第二，不符合主權在民的基本理念;第三，承認政府擁有特殊利益并且可以最大化，是對公眾利益的褻瀆。

　　然而，在現(xiàn)實的社會生活中，不少政府機構謀取自身的特殊利益卻是人們看到的現(xiàn)象。在我國，政府既是國家利益的執(zhí)行者，又是人民利益的代表者。從理論上說，國家利益與人民利益存在根本一致性;從實際來看，兩者卻常常表現(xiàn)出沖突。比如，中國目前的國富民窮問題，反映到分配領域，就會形成國家利益同人民利益的沖突。因此，既要看到國家利益與人民利益的一致，也要看到國家利益與人民利益的沖突，而且特別需要關注國家利益與人民利益的沖突。再比如，維持國家利益與提供人民福利的關系。目前，我國維持社會穩(wěn)定的人員很多，費用很高。根據(jù)溫家寶總理在《政府工作報告》中披露的數(shù)字，2010年，全國的公共安全支出已經(jīng)高于當年的軍費開支。國家利益給政府追求自身特殊利益，提供了很大的制度空間和政策空間。政府特別容易以維護國家利益為名，行謀求自身特殊利益最大化之實。國家利益也就成為政府侵害群眾利益的借口。因此，政府的行為是否端正、制定的公共政策能否代表公平正義，理所當然地成為人們衡量某個政府好壞的重要尺度，成為社會公眾評價某個政府是否追求自身特殊利益的重要指標。

　　具體來說，我國一些政府機構存在自身特殊利益的表象和危害是顯而易見的：

　　第一，政府過度主導經(jīng)濟生活，導致政府與民爭利。例如，政府招商引資或直接投資，獨自經(jīng)營城市，獨攬土地的征用與出讓等?，F(xiàn)在，政府在城市周邊拿地越來越困難。因為，農(nóng)民都知道土地能夠增值。而政府之前采取的城市化發(fā)展模式，形成了對農(nóng)民的雙重剝奪：一方面，農(nóng)村向城市源源不斷地提供廉價勞動力，農(nóng)民工進城卻沒有得到基本的社會保障;另一方面，城市化變成圈地化。地方政府獨占土地的增值收益，把農(nóng)民排斥在外。

　　政府與民爭利還表現(xiàn)在，政府過多開辦國有企業(yè)，國企官員享受高薪待遇。其實，政府主導國有企業(yè)，應該將國有企業(yè)集中在市場不能企及的公共領域，并且退出競爭性領域。同時，堅決廢除國有企業(yè)高管層的高薪制度。對于輪回到國有企業(yè)和黨政部門任職的官員，一律不能拿高薪。只是考慮到工作性質(zhì)，這些高管的工資可以略高于在政府任職的同級官員。并且，總經(jīng)理必須是公開招聘的職業(yè)經(jīng)理人，其薪酬待遇與國有企業(yè)的業(yè)績相聯(lián)系。政府與民爭利，強化了政府內(nèi)部的特殊利益傾向，造成權力部門化、部門利益化、部門利益法定化、利益?zhèn)€人化。

　　第二，政府所支撐的龐大的官員體系，在世界其他國家也是少見的。例如，許多國家已經(jīng)退休的領導人員不可能擁有專車，就連在職的官員也不可能有那么多人擁有專車。盡管社會對“三公消費”(公車消費、公款招待、公款出國)早有很多質(zhì)疑，但這個問題長期不能解決，有些方面至今還是糊涂賬。

　　第三，政府的公共屬性被自身的特殊利益異化。由于強勢利益集團干擾太多，許多政府機構又過度關注自身利益，扭曲了社會利益格局。2008年，全國壟斷行業(yè)就業(yè)人群只占全國就業(yè)人群的8%，卻拿走全國職工工資福利的一半，形成巨大的行業(yè)不公。政府自身的特殊利益損害了公共政策的公正，導致政府公信力下降。應該說，近些年，我國發(fā)生的許多社會群體性事件，直接或間接地與政府的公共治理不當，甚至與侵害公眾利益有關，值得我們警醒。

　　針對上述種種問題，深化政府行政體制改革，是革除政府特殊利益，封閉政府權力出軌的必由之路。首先，最重要的就是，破除政府可以擁有自身特殊利益并將之合法化的思維。其次，界定政府、市場和社會的邊界，嚴格限制公共領域的政府行為。從根本上說，政府只有不超越權力，不漠視權利，不亂作為，才能從根本上有效地遏制政府的違規(guī)行為和非法行為。再次，按照上述思路加快政府自身的改革，包括減少行政審批、降低行政成本等。

　?。ㄗ髡呦祰倚姓W院教授，北京大學政府管理學院博士生導師）