史澤華

      美國對外政策并非鐵板一塊，而是受多種因素牽制的矛盾共同體。冷戰(zhàn)結束以來，美國的國內政治生態(tài)也發(fā)生了一些變化：圍繞經濟和社會議題產生的利益集團增多、權勢集團爭奪公共權力和話語權的斗爭加劇、政黨意識形態(tài)極端化、公眾對政黨執(zhí)政能力的信心不足、黨際共識的形成難度增加、府院“分立”成為常態(tài)，等等。在這樣的背景下，美國的對外政策受到國內因素的更多牽制和影響，一些“悖論”更加頻繁地發(fā)揮著作用，也給其他國家?guī)砹撕芏嗦闊?　　

      一、“悖論”的表現(xiàn) 　　

      美國外交決策者在政策選擇過程中的“悖論”，經常出現(xiàn)在經濟、安全和意識形態(tài)等多個領域。 　　

      1. 普世價值與多元主義 　　

      自由主義理念是美國形成國家認同的重要基礎。對內，它凝聚成以自由、平等、民主、立憲主義、個人主義、限權政府和自由企業(yè)制度為基本原則的“美國主義”價值體系，促進了美國社會內部多元文化和多種族的融合。對外，它凝聚成極具使命感、擴張意識和排他性的“自由衛(wèi)士”精神，導致了美國對自身的極端自信和對外部異質文化的排斥和敵視。對國內多元文化的“寬容”和對國外異質文化的“偏狹”，構成了美國對外政策中的意識形態(tài)“悖論”。為了維系二者之間的平衡，美國付出了巨大的代價。對內，它筑起意識形態(tài)防護堤，反對左翼思潮，把共產主義與納粹主義污為同類，極端反共的麥卡錫主義幽靈曾席卷全國。對外，它推動自由陣營的擴張，鼓吹美國價值的普世性，把意識形態(tài)看作國家利益不可分割的一部分。近年來，在深陷兩場地區(qū)戰(zhàn)爭，能力和信心都在走下坡路的時刻，美國更加感覺到了鞏固和擴大自由陣營的重要性，在亞洲和非洲地緣政治破碎帶上，到處都是其干涉別國內政、推動美式民主輸出的影子。 　　

      2. 自由貿易與保護主義 　　

      以大衛(wèi)·李嘉圖的比較優(yōu)勢為基礎的國際貿易理論，二戰(zhàn)以來長期受到美國主流經濟學界的擁護和倡導，美國也從自由貿易中嘗到了足夠的好處。但隨著布雷頓森林體系的終結，經濟全球化進入了以金融擴張為主體的新階段，美國對自由貿易的信心開始動搖。尤其是當中國的大量廉價商品輸入美國、美國經濟增長停滯不前、結構性貿易赤字居高不下、從頭號債權國變?yōu)轭^號債務國、失業(yè)率不斷走高之時，美國國內對自由貿易質疑之聲迭起。2004年，保羅·薩繆爾森提出自由貿易可能有損于一國福利之后，貿易保護主義者似乎又找到了自己的理論支撐，認定貿易保護政策會解決美國經濟所面臨的大部分問題。但事實上，迄今仍沒有可靠的數(shù)據(jù)能夠證明自由貿易會削弱經濟增長，保護主義措施也未必能把失業(yè)率降下來。不過，自由貿易論支持者和貿易保護主義者之間的爭執(zhí)，使處于金融和經濟危機困擾下的政府決策部門左右為難，形成了美國對外政策中的貿易政策“悖論”。與對自由貿易信心十足的布什政府不同，仰仗勞工組織“票倉”的奧巴馬政府深受這一“悖論”的困擾。2010年8月以來，美國一方面繼續(xù)推動與一些國家和地區(qū)的自由貿易區(qū)建設，另一方面卻又宣稱以政府手段構建出口拉動型經濟增長模式和解決貿易不平衡問題，一些保護主義舉措依稀可見其中。 　　

      3. 擴張主義與孤立主義 　　

      作為一種外交政策的孤立主義，一直頗受爭議。理論上講，軍事上的孤立主義有利于降低戰(zhàn)爭風險、減少軍事開支和構建“小政府”，并曾一度在美國國內受到推崇。但是，二戰(zhàn)爆發(fā)以后，孤立主義作為一種主流外交思潮退出了美國政治舞臺。隨后，以反戰(zhàn)、經濟依存、大國合作為主要主張的和平國際主義思潮僅僅曇花一現(xiàn)，便被蟄伏已久的帝國野心所取代，擴張主義成為美國走向全球領導地位的重要指針。里根政府領導“自由世界”贏得冷戰(zhàn)，成為對擴張主義功效的最佳詮釋，美國也因此成為“世界領袖”。然而，接下來美國對索馬里、海地、波黑、科索沃、阿富汗和伊拉克的多次軍事干預，卻成為過分擴張的慘痛教訓，財政投入巨大，戰(zhàn)爭結果卻大多乏善可陳，甚至影響到了美國公眾對海外事務的關注熱情。近年來，過度的海外軍事擴張、乏力的經濟增長狀態(tài)、走低的政府財政能力，使各種各樣的孤立主義觀念重獲新生，擴張論支持者的壓力劇增。雖然無論是孤立主義、和平國際主義還是擴張主義，某一思潮彌漫政壇的理由都可以用美國“帝國論”在不同歷史階段的需求加以解釋，但在“以什么樣的姿態(tài)展示美國的世界角色”這一問題上，不同思潮之間的看法卻大相徑庭。它們之間的激烈競爭以及進而導致的美國對外政策的伸縮波動，構成了美國外交與防務政策中的目標性“悖論”。 　　

      4. 新政自由主義與現(xiàn)代保守主義 　　

      在美國這樣一個以自由主義為立國根基、承認并肯定在此基礎上的多元主義的國家里，不同意識形態(tài)之間的關系比較復雜。上世紀50年代以來，經歷了麥卡錫主義的“洗禮”之后，美國逐漸形成了新政自由主義和現(xiàn)代保守主義分庭抗禮、輪流主導政壇的局面。在外交政策領域，自由派一直在民主黨內占據(jù)主流位置，傾向于理想主義國際關系觀念，肯定經濟對國際關系的推動作用、重視人權及多邊主義。保守派自里根之后在共和黨內占據(jù)主導地位，更傾向于現(xiàn)實主義國際關系觀念，肯定國家利益和軍事實力優(yōu)先原則、重視自由貿易、不否認單邊主義。無論是新政自由主義和現(xiàn)代保守主義，都有自己的優(yōu)勢和劣勢。例如，在多邊主義和單邊主義問題上，多邊主義有利于解決外交行動的合法性問題，但為了實現(xiàn)“讓民主安存于世界”這一目標，對外決策部門有時不得不絞盡腦汁地盤算如何把盟友拉上自己的戰(zhàn)車；單邊主義有利于外交政策的“效率”，但其非法性已經在布什政府發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭問題上有了很好的證明。自由派和保守派的輪流執(zhí)政，使美國對外政策經常左右搖擺，圍繞“如何塑造良好的外部環(huán)境”問題產生工具性“悖論”。對于中美關系，兩派的看法也有很大的差距。自由派期望不斷發(fā)展兩國的經濟聯(lián)系、推動中國“融入”現(xiàn)存體制以及有朝一日成為“民主國家”。保守派則相信中國難以擺脫歷史上大國成長的邏輯，即隨著國力的上升，中國將會傾向于更具擴張性地看待自身的重大利益，并且希望竭盡所能地確保其他國家無法威脅到這種利益。 　　

      除了以上這些具有全局性問題方面的“悖論”之外，美國對外政策還經常在移民、宗教信仰自由、人口生育、毒品管制等問題上表現(xiàn)出諸多“悖論”，出現(xiàn)行政當局和國會無法保持一致、不同政府部門和媒體各說各話的局面。所有這些均源自于美國“有限多元主義”國內政治生態(tài)在外交領域的發(fā)散性影響，美國社會不以為怪，其他國家則不易適應。 　　

      二、“悖論”的成因 　　

      出于對個人專權的擔憂，美國把代議制、多黨制、分權和制衡體制、聯(lián)邦制確立為基本政治體制。但恰恰是這些民主體制，造就和加劇了各種各樣的對外政策“悖論”。 　　

      1. 府院分立及部門利益使美國對外政策決策的選項多元化 　　

      為了達到權力的分立與制衡，美國憲法中對外交權歸屬并沒有特別明確的規(guī)定，而是劃出了許多含糊、重疊的“灰色”區(qū)域，分別由掌握行政權的總統(tǒng)和掌握立法權的國會分享。長期以來，總統(tǒng)在外交事務部門的主導地位，并非源自于憲法修正案賦予的新權力或職能，而是源于國會的委托。在一些重要問題上，總統(tǒng)仍需向國會負責，受國會的牽制。同時，府院控制權在兩黨之間的頻繁易手，加劇了兩個部門圍繞外交權發(fā)生的紛爭。理論上講，大部分選民都會有較為穩(wěn)定的政黨認同，并在投票中毫不遲疑地把票投給自己所支持的一個。但事實上，美國的兩黨政治很難讓選民如此放心，“不把雞蛋放在同一個籃子里”的做法越來越受到青睞。例如，1994年共和黨在國會中期選舉中完勝，兩年后的大選中該黨候選人卻大幅落后于謀求連任的克林頓；2004年大選中布什輕松連任，兩年后的中期選舉中共和黨卻一敗涂地；2008年大選中奧巴馬以大幅優(yōu)勢當選，兩年后的中期選舉中民主黨卻失去了眾議院的多數(shù)地位。這種控制權的頻繁易手，造成了事實上的府院“分立”。 　　

     2007年以來的金融危機使選民對兩黨的不滿進一步加深，“茶黨”的崛起就是很好的例子。該運動的支持者既不滿意奧巴馬政府高額的稅收政策，也不再對共和黨挽救危局的能力抱多少希望。危機狀態(tài)下選民對政府的期求提高、心態(tài)也更復雜。例如，傳統(tǒng)上講，支持“小政府”的選民是共和黨的票倉，但近年來很多民調都顯示，他們中的多數(shù)人也都認為社會保障和醫(yī)療服務“非常重要”。選民對政府功能的這種“精確”要求，往往使兩黨都飽受責難。對于外交政策而言，這種政權的“分立”狀態(tài)使傳統(tǒng)的府院權責之爭上又增加了意識形態(tài)爭斗，“跛鴨”總統(tǒng)越來越多。在某些重要的對外政策決策問題上，兩黨一致越來越重要也越來越困難。 　　

      此外，在承擔外交政策執(zhí)行權的行政當局內部，部門利益一直是困擾對外政策一致性的重要障礙。雖然多數(shù)總統(tǒng)在組閣時都愿意挑選意識形態(tài)不太鮮明但忠心耿耿的“專家”擔任要職，而且有權隨時改組自己的政治團隊，但部門利益是官僚政治的天然產物，任何一位總統(tǒng)都面臨著如何確保外交事務官僚機構對白宮的議程和偏好做出積極反應這一問題。其中，“好戰(zhàn)”的國防部和“和平”的國務院所表現(xiàn)出來的本位主義立場始終引人關注，再夾雜進國際知識欠缺、習慣基于國內政治立場評判國際事務的議員們的聲音，語出多門就不足為奇了。 　　

      2. 代議制過程中的政黨極化現(xiàn)象加劇了美國對外政策的不穩(wěn)定 　　

      以選舉民主為主要形式的代議制，比較成功地解決了美國公共權力部門的民意合法性問題，但人民權力也因此被“多數(shù)人的統(tǒng)治”和“少數(shù)人的權利”二元分割。在政黨候選人爭取多數(shù)選民、沖刺統(tǒng)治權力的過程中，政黨惡斗難以克服，“超越黨派”的總統(tǒng)更是天方夜譚。 　　

      2008年，奧巴馬在“超越黨派紛爭”的口號下成功挖掉共和黨的墻角，使自己成為繼林登·約翰遜之后得票最高的民主黨總統(tǒng)候選人。就任總統(tǒng)后，他也多次呼吁兩黨合作、共渡難關。但事實表明，任何背離民主黨傳統(tǒng)的政策都會讓自由主義者失望，而當他試圖以此取悅共和黨人時，卻又會因為不夠保守而激怒保守主義者。自1980年里根當選總統(tǒng)以來，新政自由主義的黃金時代告一段落，現(xiàn)代保守主義嶄露頭角，黨派立場便成為在任總統(tǒng)無法規(guī)避的選擇，受此影響的美國對外政策也表現(xiàn)出較大的波動。 　　

      另外，政黨意識形態(tài)極端化現(xiàn)象進一步加劇了對外政策的不穩(wěn)定性。20世紀后半期以來，美國國家選舉中的選民參加率總體呈下降趨勢，其直接后果是當選總統(tǒng)的民意代表性越來越弱、當選國會議員的派性卻越來越強。在國會選舉中，由于政黨的選舉控制和動員能力逐漸弱化，為了獲得選民的支持，議員候選人不得不千方百計地求助于政治上最活躍的支持者，自己的政治主張也隨之極端化。在新當選的國會內，派系對立的趨勢隨之不斷上升：共和黨議員比普通公眾更保守，民主黨議員則更自由。例如，得益于宗教右翼運動的支持，共和黨自1994年以后接連在中期選舉中獲勝，并于2000年把布什送上了總統(tǒng)寶座。于是，宗教右翼成為共和黨公職候選人爭相討好的對象。在布什政府的對外政策議程上，宗教右翼所關心的宗教迫害問題成為重要的著力點，阿富汗反恐戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭的發(fā)動也與宗教右翼領袖們的鼓噪密不可分。 　　

      還有不可忽視的一點是，冷戰(zhàn)結束后，首要外部壓力的消失降低了其他政治精英向總統(tǒng)進行挑戰(zhàn)的成本，國會議員們表達激進化訴求的政治風險也大大降低。在眾多觀念偏狹的政治精英的包圍之下，總統(tǒng)制定外交政策的方式越來越多地以政治議題而不是既定的規(guī)劃為導向，“碎片化”的制度效應持續(xù)發(fā)酵，對外政策一致更加困難。 　　

      3. 議題政治時代的利益集團政治推動了美國對外政策的復雜化 　　

      利益集團政治是美國多元化、競爭性的經濟與社會結構的必然產物。利益集團政治有其優(yōu)點，可以集中各種利益，促進民意的充分表達，形成對公共權力的制約和對公共服務方向的引導。其缺點則在于，可能造成弱勢群體失去表達機會、政府權威受到沖擊、政治決策有失公允等問題。美國是利益集團政治高度發(fā)達的國家，既充分享受到了它的好處，也不得不時時刻刻防范其弊端。 　　

      早在1961年，即將卸任的艾森豪威爾總統(tǒng)便開始提醒人們警惕新興的“軍工復合體”的危險，聲稱這一由軍事機構和軍工企業(yè)復合而成的利益集團對美國政治的滲透已無處不在。20世紀30—60年代的自由派執(zhí)政時期是美國利益集團發(fā)展的黃金時期，“大政府”時代的各種聯(lián)邦計劃為各種各樣的經濟性利益集團的產生提供了豐厚的土壤。60年代后期，隨著越戰(zhàn)綜合癥、平等權利運動等所帶來的社會矛盾的增多和激化，社會性利益集團呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長。兩種利益集團的數(shù)量的激增，促使美國在70年代進入了“議題政治”時代。除了傳統(tǒng)的代理人政治和院外游說活動外，游行示威、法律訴訟、影響媒體等也成為利益集團推動政策議程的經常性選擇。 　　

      冷戰(zhàn)結束后，首要外部威脅的消失使美國社會整體“內向”化，經濟和社會問題成為核心議題，外交政策議題的重要性退后。與此同時，在經濟全球化推動下，美國的對外經濟依存度逐漸走高，政治和文化的國際主義特性進一步增強，在人權、環(huán)境、童工等社會問題上與外部社會的重疊利益也在增多。在此雙重背景下，一方面，圍繞婦女選擇自由與反墮胎、性取向自由與反同性戀、自衛(wèi)權與槍支管制、公立學校祈禱與信仰自由等社會議題所形成的全國性利益集團增多，與傳統(tǒng)的經濟及軍工利益集團的政治競爭激烈，同時帶動了國會和行政當局政治議程的轉向。另一方面，美國利益集團政治的國際影響力增強，國內政策議題很容易隨著經濟全球化進程而轉移、擴散為國際議題。例如在蘇丹問題上，宗教右翼團體和左翼人權組織結盟，成功地把達爾富爾問題炒作成一個宗教迫害的話題。他們推動美國國會通過干涉該問題的決議，迫使總統(tǒng)向蘇丹政府施壓，直至推動蘇丹南部分離公投。 　　

      雖然無論是保守派還是自由派，都在指責利益集團操縱政府政治、篡奪公共利益，但實際上每一方都有自己的如意算盤，也都沒有放棄通過組織利益集團來影響政府決策的各種努力。在對外政策領域，當受到不同利益集團影響的財政部、商務部、司法部、農業(yè)部及環(huán)保署都因“業(yè)務需要”而參與到事務管理和決策中來時，國務院和其他傳統(tǒng)外交政策機構的獨立性和權威性便很難維持了。同時，讓不同的總統(tǒng)在許許多多的政策選項中隨時做出選擇，形成前后一致、一而貫之的政治決策的難度就不言而喻了。冷戰(zhàn)結束以來，因為國內問題而爭得不可開交的美國政治精英們，經常難以“團結”起來一致對外，對外政策“悖論”出現(xiàn)的頻率也更高了。 　　

      三、“悖論”的影響及應對 　　

      在“有限多元主義”語境下，美國對外政策管理方面“悖論”頻繁發(fā)揮作用，使人應接不暇。不過，這些“悖論”變量背后隱藏的一些常量，才是決定美國對外政策特性的關鍵。正如基辛格所言，不管誰贏得總統(tǒng)選舉，美國政策的基本輪廓都不會變化。與美國打交道的國家，只有充分了解這一點，才能拋棄幻想、減少盲動。 　　

      1. “自利”、尚武和機會主義的美國對外政策 　　

      舉足輕重的國際話語權力，道德和政治優(yōu)越感，從國內政治立場出發(fā)評判國際事務，缺乏反思意識，是美國“自利”外交政策產生的重要根源。在“自利”邏輯的指引下，“國家利益”一詞往往堂而皇之地成為對外政策制定者們確立政策合法性、逃避或推卸國際責任、輕視或踐踏他國利益、執(zhí)行自由選擇多邊主義或單邊主義的理由。 　　

      強大的軍事實力為美國“自利”外交政策提供了支撐，使美國可以在追求戰(zhàn)略目標時放心地使用各種各樣的威懾手段，而又不必過于擔心后果。如今，美國的軍事開支占全球近一半，保持著30萬左右的海外駐軍以及近40個海外軍事基地。雖然冷戰(zhàn)已經結束20年，但“以實力求和平”的里根法則仍然被很多美國人看作走向勝利的捷徑。 　　

      不過近年來，由于綜合國力的相對下降和疲于應對各種由來已久的或新興的“敵對”勢力，美國已經在軍事上顯現(xiàn)出過度延伸和使用的跡象。“自利”的外交政策、超強的軍事實力和使用武力的決心，使美國有贏得戰(zhàn)爭的能力，卻未必能夠贏得和平，美國在伊拉克重建過程中未獲得民眾支持便是典型的例子。在此情境下，美國對外政策中的機會主義色彩更加明顯，手段花樣迭出，形式變幻多端，一些“悖論”出現(xiàn)的頻率大大增加。奧巴馬政府放棄布什主義、推行“巧實力”外交的原因在于“（奧巴馬）清楚美國實力的局限性，明白不能簡單地將美國價值觀強加或輸出給別人，并崇尚耐心、恒心和清晰判斷力等美德”。（詹姆斯·特勞布：《兩個奧巴馬》，《外交政策》7/8月刊2008年8月6日） 　　

      對于中美關系而言，作為新興大國的中國不僅要面對美國尚武外交政策的壓力，也要防范其在“自利”原則的指引下隨意推脫或轉嫁責任的危險，更要認清美國對外政策的機會主義特質，對“悖論”保持平穩(wěn)的心態(tài)。尤其是在美國社會及國際環(huán)境都發(fā)生重要變化時，中國需要掌握自己的節(jié)拍，以堅定的信心和勇氣承擔“共同但有區(qū)別的責任”，以戰(zhàn)略合作機制穩(wěn)定雙邊安全關系，推進通行的國際規(guī)則以應對雙邊經濟摩擦，同時以積極的公共外交尋求雙邊政治關系的改善。 　　

      2. 意識形態(tài)至上和對公共外交的有限“寬容” 　　

      美國前總統(tǒng)克林頓曾聲稱，表達利益集團訴求的最佳方式就是通過有組織的政治活動。熟悉美國對外政策機制特性的一些外國政府和利益集團也在利用其開放式的政治系統(tǒng)施加影響。其中，雇傭游說者成為它們同美國國會、政府機構以及利益集團進行聯(lián)系的最有效的方式。但是，在“有限多元主義”的語境下，美國政治系統(tǒng)的對外寬容更多地針對“志同道合”的盟友和伙伴，而不是敵人或對手。尤其是在危機時刻，任何涉外的政策倡議都會首先變成“正義與邪惡間的道德游戲”，這也是近年來美國人對中國“崛起”甚為敏感的重要原因。 　　

      在對華政策上，按照意識形態(tài)“悖論”邏輯產生的“中國威脅論”已經成為阻礙中美經濟和安全關系深入發(fā)展的主要障礙。例如，在中日關系因釣魚島問題惡化之際，約瑟夫·奈聲稱：“日本是民主國家，并不會對美國造成威脅，而中國正好相反。”（《約瑟夫·奈稱不應高估中國實力》，《日本經濟新聞》2010年10月21日）按照2010年白宮公布的國家航天政策新構想，美國航天局將在互利基礎上擴大國際航天合作。但在航空航天局局長查爾斯·博爾登訪華前夕，國會眾議員弗蘭克·沃爾夫及他領導的負責監(jiān)督航空航天局資金的小組委員會，卻一起致信博爾登，要求他親自承諾不會在訪華時談及載人航天合作問題。 　　

      美國的政治系統(tǒng)為中國的公共外交設置了很高的“門檻”。有學者甚至悲觀地認為：“只要美國和中國受兩種對立的、象征各自政治模式（一黨制對多黨民主制）權力巔峰的政治制度的支配，那么互信幾乎是不可能的。”（裴敏欣：《第一步》，《南華早報》2010年9月27日）還有人認為中國的崛起挑戰(zhàn)了“美國信仰的根基”，因為中國沒有遵循美國的政治、宗教和經濟自由模式，卻取得了成功。（多米尼克·蒂爾尼：《龍和美國夢》，《大西洋月刊》2010年9月14日）這些觀點充分展示了中國對美公共外交所面臨的困局，同時也恰恰證明了它的重要性。因此，借助傳播和交流等手段，以普通公眾為對象，培育和擴大“知華派”群體，減少美國社會對中國發(fā)展目標和模式的誤解、誤讀和誤判，是解決中美結構性沖突的根本性舉措。 　　

（作者單位：北京外國語大學國際關系學院）